Теория Жана Бодена об абсолютном суверенитете, о чем была речь в предыдущей статье, годилась в эпоху французского абсолютизма и то с большими оговорками. Она не могла характеризовать власть российских императоров, чей суверенитет был ограничен во многих случаях законодательно или же в силу обстоятельств.

Среди объективных обстоятельств на первом месте стоит решение проблемы масштаба территории. Громадное пространство — это далеко не преимущество, а проклятие России. Перед США после объединения 13 суверенных штатов в федерацию возникла та же проблема преодоления масштаба, провоцирующего режим централизованного авторитаризма. В своей классической работе «Демократия в Америке» Алексис де Токвиль отмечал, что «если когда-нибудь демократическая республика, подобная Соединенным Штатам, появится в стране, где абсолютная власть уже установила, узаконила и сделала привычной административную централизацию, скажу откровенно, что в такой республике деспотизм будет гораздо невыносимее, чем в любой абсолютной монархии Европы. Только в Азии можно найти что-нибудь подобное».

В США проблему соединения масштаба территории с демократией решили через принцип «разделенного суверенитета», легшего в основу федеративного устройства. Только федеративная система способна соединить преимущества большого государства, обладающего большим потенциалом для безопасности и экономического развития по сравнению с небольшими странами, с возможностью установления демократии, а значит контроля населения за администрацией и максимального использования местных ресурсов. Любой другой вариант государства вступает в противоречие с природой вещей.

На один из путей стихийного преодоления абсолютизма указал де Токвиль: «Если закон носит притесняющий характер, свобода отыщет выход в самом исполнении закона, и большинство не сумеет вникнуть в детали и, осмелюсь сказать, в глупости административной тирании». Как известно, Россия всегда отличалась как суровостью своих законов и своего режима власти в верхах, так и решительной неисполнительностью в низах, что стало элементом политической культуры.

Российский абсолютизм пытался унифицировать структуру управления государством, но не смог сломать природу вещей, лишь ужесточив режим власти, тем самым призывая революцию из стихии народного недовольства. Взгляд в прошлое царской России поможет понять, откуда появилась асимметричность управления в прошлом и в чем потенциал федерализма в настоящем.

Колонизация пространства России не была освоением голой степи, глухих лесов и безлюдных рек. Русские приходили на обжитые земли и чаще всего не просто покоряли другие народы, а старались договориться. Многие окраинные территории империи присоединялись добровольно, поскольку агрессивных соседей боялись больше, нежели «белого царя». Империя создавалась по евразийскому принципу: народы включались в состав России со своими законами, вождями, религией и культурой. Любая попытка императоров перейти на «римский путь» с насаждением единой культуры и веры заканчивалась протестами народов. Насколько они могут быть разрушительными, показывает пример восстания под предводительством Пугачева, где татары и башкиры играли не последнюю роль.

Первое, что бросается в глаза в Российской империи — это отсутствие всякого единообразия в законодательстве, структуре и методах управления, самоназваниях и подчиненности различным ведомствам. Например, суверенитет над Финляндией был установлен в 1809 году по договору со Швецией, но он был настолько ограниченным, что ему позавидовала бы любая нынешняя республика. В Великом княжестве Финляндия (так переименовали герцогство) изначально сохранялось шведское законодательство. С 1860 года Финляндия имела собственную валюту — марку, которая не была привязана к рублю, сохраняла свою Конституцию, сейм, где говорили на финском языке, свои гражданские и уголовные законы, особое войско и даже имело специальные консульские представительства в российских портах. Она не имела с Россией ни одного общего учреждения. Фактически Россия и Финляндия были связаны только личной унией монарха. К исключительной компетенции российского императора относились лишь вопросы обороны и внешней политики. В остальном страна была самостоятельна. Где тут абсолютный суверенитет? Нет его. Многие подумают, что Финляндия исключение, но это далеко не так.

Царство Польское (официальное название в составе России) имело собственную Конституцию и польские вооруженные силы. Власть над Польшей определялась только унией — император России был и одновременно королем Польши. Император осуществлял управление через наместника, назначаемого из числа членов царской фамилии. В остальном территория была вольна иметь свои законодательные и исполнительные органы. Законодательная власть в Царстве Польском была представлена двухпалатным Сеймом. Административные функции осуществляли действующие под началом наместника Государственный совет, а также шесть министров. В административно-территориальном отношении Царство разделялось на 8 воеводств, а воеводства на поветы. По сути дела в Польше, как и Финляндии, действовала конституционная монархия, чего не было на остальной территории России. Подобная система управления была разрушена только после подавления польского восстания в 1832 году. Вместе с упразднением Сейма, Государственного совета и польской армии Царство Польское превратилось в наместничество.

До начала 40-х годов XIX века владения России в Закавказье в основном управлялись согласно нормам традиционного местного права или законодательным уложениям, принятым еще до вхождения соответствующих территорий в состав России. В частности, в Грузии действовало законодательство царя Вахтанга VI. Военные действия на Кавказе с горскими народами Дагестана и Чечни привели к окончательному оформлению в середине XIX века военных и административных учреждений России в этом регионе, но и в этом случае монархия проявила известную гибкость.

Для укрепления своей власти царское правительство постоянно искало компромисс с вновь вошедшими территориями и устанавливало формы государственного устройства, адекватные особенностям культуры народов. Одни территории подчинялись министерству внутренних дел, а другие — военному ведомству. В Бессарабии какое-то время действовало румынское право, в калмыцких степях — «Великое Степное уложение» 1640 года. По мере становления российского абсолютизма самостоятельность калмыцких ханов урезалась. Это произошло в 1662 году. В 1771 году большая часть калмыков откочевала в Джунгарию и Екатерина II упразднила калмыцкое ханство, хотя некоторые правовые нормы «Степного уложения» продолжали действовать. В 1803 году все калмыцкие вопросы были переданы в ведение Астраханского военного губернатора.

«Суверенитет» России над Хивой и Бухарой был номинальным. Фактически они были протекторатами России. Там правили эмиры, а в качестве законодательства действовал шариат. Суверенитет «белого царя» ограничивался обязательствами обороны и международными делами. Во второй половине XIX века на окраинах империи проявилась тенденция к введению прямых форм управления, игнорированию местной специфики и традиций. В 1876 году было упразднено Кокандское ханство, но Средняя Азия в целом осталась вне губернской системы управления, и там действовал шариат в полном объеме.

На большей части территории царской России существовали ограничения на права мусульман, католиков и иудеев. Наибольшим ограничениям подвергались евреи. При Елизавете Петровне евреи подлежали высылке из страны. В указе 1742 года записано: «Всемилостивейше повелеваем: из всей Нашей Империи, как из Великоросских, так и из Малороссийских городов, сел и деревень, всех мужска и женска пола Жидов, какого бы кто звания и достоинства ни был, со объявления сего Нашего Высочайшего указа, со всем их имением немедленно выслать за границу, и впредь оных ни под каким видом в Нашу Империю ни для чего впускать; разве кто из них захочет быть в Христианской вере Греческого исповедания...» Даже попытки разрешить евреям приезжать на ярмарки в интересах империи не поколебали императрицу: «От врагов Христовых не желаю интересной прибыли».

Но вместе с разделом Речи Посполитой и образованием Царства Польского, присоединением Крымского ханства, где иудеи жили свободно, в России оказалось значительное количество еврейского населения. Указом Екатерины II от 1791 года определялась территория, где им дозволялось жить и заниматься промыслами — черта еврейской оседлости. В разные годы принимались различные ограничения на иудеев, даже наиболее либеральный царь Александр I не чурался этого, объясняя свои меры желанием положить предел «чрезвычайному размножению еврейского племени». После убийства Александра II начались еврейские погромы, и были введены новые правовые ограничения. Николай II утвердил Положение, разрешавшее евреям жить в 101 селении. Во многом именно подобные законы определили активное участие евреев в революционном процессе.

Для мусульман европейской части России существовало немало ограничений в вопросах собственности, занятия государственных должностей, открытия учебных заведений и газет. В отличие от Азии в Поволжье шариат действовал в ограниченном объеме — он касался семейного права, и права наследования, но при этом татары могли выбирать по своему усмотрению светские или религиозные законы. Начиная с указа Екатерины II о веротерпимости, многие ограничения отпадали по мере приближения к ХХ веку. А после революции 1905 года появилась возможность открывать свои газеты и журналы, создавать партии, чем татары не преминули воспользоваться.

Ограничения прав касались не только нехристиан, гонениям подвергались старообрядцы, которые в массовом порядке бежали в Сибирь, где давление царской власти не чувствовалось как в европейской части страны. В Казанской и соседних губерниях старообрядцы занимали пустующие места в лесах и полях — подальше от глаз и ушей. Так появился, например, город Чистополь или заводы Ушковых в Менделеевском районе.

Невозможно дать одну-единую характеристику российского абсолютизма для всех столетий. Политика российской монархии качалась как маятник: от ужесточения режима к послаблениям и наоборот. Абсолютизм пытался управлять самодержавно, и в ответ получал «Смуту» — восстания, разруху, бегство в казаки и т.д. Вслед за этим вводились послабления, и народы обретали свой голос. Это не нравилось шовинистам и черносотенцам, после чего наступал реакционный период. История повторялась периодически по синусоиде. После империалистического угара Петра I, использовавшего новейшие европейские изобретения в военной области для укрепления абсолютизма, ликвидировавшего земские соборы, а значит, потерявшего связь с народом, начались волнения в казармах и полное расстройство дел в государстве. Поэтому Екатерина II была вынуждена играть в либерализм, чтобы затушить пугачевский пожар. Следующий монарх — умственно неполноценный Павел I — отличался деспотическими капризами. Он заявлял: «В России тот велик, с кем я говорю, и до тех пор, пока я говорю». Перепуганное окружение задушило его в спальне.

Александр I был большим либералом. Он не только предоставил конституции Финляндии и Польше, но собирался провести реформы по всей России. Болезнь и смерть царя стали поводом для выступления «декабристов», заинтересованных в либерализации государственной системы. Чем это закончилось, всем известно. О Николае I Пушкин писал: «В нем много от прапорщика и немного от Петра Великого», тем не менее именно при нем была проведена, наконец, кодификация законов. Имевший только военное образование Николай I не очень-то либеральничал, и любые проявления свободомыслия пресекал беспощадно, цензура ужесточилась, университеты были поставлены под строгий контроль. Он создал Специальное Третье отделение как секретную полицию, подкрепив ее заново созданным корпусом жандармов.

Не только Федор Достоевский попал на каторгу, но даже консервативный славянофил Георгий Самарин угодил в тюрьму за оппозицию пронемецкой партии в балтийских губерниях. Поражение в Крымской войне показало всю ничтожность деспотизма, чего царь не пережил. Перед смертью он сказал Александру: «Я передаю тебе команду над страной в плохом состоянии».

Реформы были неизбежны, но они встретили жестокую оппозицию со стороны дворянства, лишившегося социально-экономических привилегий и требовавшего взамен политических прав через проведение конституционных реформ. Одновременно началось революционное движение. Разночинная интеллигенция пошла в народ. Все это стало ответом на абсолютизм Николая I, но достались они его преемнику Александру II. Испугавшись революционных волнений, правительство начало повальные аресты по одному подозрению. Интеллигенция ожесточилась и начала охоту за царем. Его убили как раз в тот день, когда он подписал так называемую «конституцию Лорис-Меликова», предполагавшую политические послабления.

Александр III отклонил конституционный план. При нем политика относительной веротерпимости и покровительства малым народностям подверглась пересмотру, и начался планомерный переход к русификации окраин империи. Николай II в этом отношении пошел еще дальше. Русификация в начале ХХ веке сочеталась с колонизацией славянским элементом приграничных областей страны в рамках аграрной реформы .Столыпина. По всей стране была произведена реформа системы управления с делением территории на губернии и назначением генерал-губернаторов. Помимо губерний и генерал-губернаторств существовали сохранявшие собственную специфику местного управления земли казачьих войск. Также существовали квазигосударственные образования, фактически связанные с Россией лишь личной унией (Великое княжество Финляндское) или соглашениями о протекторате (Бухарский эмират, Хивинское ханство, Урянхайский край). Реформы Столыпина активизировали революционные настроения, что вылилось в «Кровавое Воскресенье» 1905 года. Если бы не реакционность режима, попытки унификации губерний, страна могла бы перейти к конституционной монархии с учетом многообразия страны, тем более общественная мысль активно обсуждала вопросы государственного переустройства.

Начиная с декабристов, в обществе витали идеи этнического федерализма. Александр Градовский в 1877 году писал: «Если я выступаю адвокатом народности, то именно потому, что в ней я вижу одно из великих и непреложных общечеловеческих начал, столь же великих, как и начало человеческой личности. Мне кажется даже, что после признания и торжества национального начала многие общечеловеческие вопросы разрешаются полнее, лучше и справедливее, нежели при космополитических взглядах...» Вопрос государственного переустройства России живо обсуждался не только в научной среде, но и в Государственной думе. В первой Государственной думе даже сложился блок автономистов, включавший в себя 70 депутатов — поляков, латышей, литовцев, украинцев, мусульман. Мусульманскую фракцию неизменно возглавлял Садри Максуди. Однако царское окружение не восприняло эти идеи. Политика слабого и безвольного Николая II была направлена против любого проявления самостоятельного общественного мнения. Права местного самоуправления были пересмотрены. Власть правительственных чиновников, губернаторов усилена за счет ущемления земств. По новому закону 1890 года крестьяне выбирали только кандидатов в земство, а уже из их числа губернатор назначал самих представителей. Для контроля над крестьянами был создан институт начальников, назначаемых губернатором из дворян. В 1884 году были реорганизованы университеты для большего контроля над ними. Ужесточилась цензура. Многие губернии были объявлены на положении «усиленной охраны», что развязывало полиции руки. Началась охота на инородцев, староверов, евангелистов и особенно на евреев. Все это пробудило к жизни революционную стихию. Война довершила развал страны.

Поразительны строки Лермонтова, пророчески увидевшего будущее России. Поэты порой гораздо прозорливее, чем хваленые столыпины, не желающие понять свою страну.

С первых дней революции 1917 года стихийное национально-государственное строительство охватило Поволжье, Среднюю Азию, Кавказ, побережье Черного моря. Всюду возникали автономные или независимые республики. Они создавались без предварительного плана в зависимости от ситуации. Появились Ставропольская, Кубанско-Черноморская, Туркестанская, Терская и др. республики. Первые опыты автономизации были недолговечны. С 1919 года возникают более устойчивые образования: Башкирская, Татарская, Крымская, Дагестанская АССР; Чувашская автономная область, автономная область марийского народа и т.д. Естественно, возникают такие независимые государства, как Украина, Белоруссия, Прибалтийские страны. Этот процесс бурно шел и в Закавказье. Затем перекинулся на Туркестан. В условиях гражданской войны лозунг белого движения «За единую и неделимую Россию» работал против реставрации монархии, а право наций на самоопределение, провозглашенное большевиками, оказалось привлекательным для угнетенных народов, что и решило судьбу советской власти.

Первоначально провозглашенные свободы оказались реальными, что породило энтузиазм среди народов. Советская система попыталась ввести элементы единообразия в имперскую структуру, ликвидировав различие между европейской частью страны, выполнявшую функцию метрополии с окраинами. Все субъекты Союза стали называться республиками. Тем не менее монопольность и имперские черты Москвы сохранились, как и ярко выраженные национальные признаки республик. Как только советская власть окрепла, и страна успокоилась, маятник качнулся от либерализации к авторитаризму.

Нет нужды описывать этот период. Он хорошо известен. Властная пружина сжималась до той степени, когда начинается ответная реакция со стороны общества. Экономические и политические реформы стали неизбежностью, но они вновь пробудили те силы, которые определяли картину российского пространства, а потому застарелая проблема федерализации стала ключевой и требовала немедленного решения. Будь Горбачев расторопнее во внутренней политике, страна бы сохранилась на базе Союзного Договора. Но он опоздал... А Ельцин жаждал власти, а не федерализма. Проблема осталась нерешенной.

Со временем гомогенность в стране не растет, и нет оснований сегодня тешить себя иллюзией о возможности решить проблему масштаба пространства какими-то иными способами, нежели ассиметричная федерация (с двумя типами субъектов — республиками и административными территориями). Любая попытка ограничить права отдельных территорий приведет к ответной реакции, как это уже неоднократно происходило в истории.

Оглядываясь на сложную и неоднозначную историю России, просто диву даешься представлениям некоторых современных политиков, убежденных, что страна управлялась самодержавно и унитарно. В ХХ столетии империи как динозавры изжили себя полностью. По словам де Токвиля, «ничто так не мешает благосостоянию и свободе людей, как огромные империи». Основные мировые тенденции обозначили путь к демократии, защите прав человека и народов. Россия продолжает сопротивляться, строя политику на воспоминаниях о сверхдержаве. Но иллюзии не могут лежать в основе стратегии.

Итак, сегодня потенциалом федерализации является углубляющаяся регионализация как продолжение того этнического, территориального, экономического многообразия страны, что складывалось веками на просторах Евразии. Общественное мнение не очень приветствует федерализм, а московские политики старательно насаждают страхи перед нерусскими народами, но рыночная экономика многократно усиливает пестроту территории, высокие тарифы на грузоперевозки и плохие дороги создают барьеры для экономической кооперации регионов. В таких условиях местная экономическая и административная элита сливаются, усиливая друг друга. Конечно, элита — громко сказано. Имеются в виду те, у кого есть власть и деньги, выборные органы, администрация и теневая экономика. Причем сегодня подчас трудно отделить административное от коррумпированного, финансовое от теневого, силовое от криминального.

Интересы региональных элит за редким исключением не выходят за территорию региона. Они оберегают свою территорию, как источник кормления. Что бы ни было в головах местных элит, но фактически они создают условия для самостоятельного существования. Лучше это оформить законодательно в виде федеративных отношений. Остается вопрос: кто выступит с такой инициативой?